Вначале на сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, был размещен Перечень участков недр федерального значения, и буквально 5 марта этого года в «Российской газете», № 37 (4861) на стр. 10 - 12 также опубликован данный Перечень.

То, что Перечень опубликован в «Российской газете», данному Перечню придает особый статус (по принципу: что не опубликовано в Российской газете, то не закон) и требует внимательного изучения. Итак, что указано в Перечне касательно Республики Дагестан:

- в Республике Дагестан осталось только два участка недр федерального значения, это № 16 Дмитровское с видом полезного ископаемого - газ и № 604 Кизил - Дере с видом полезного ископаемого - медь, кобальт.

Изучение и анализ данного Перечня вначале вызвало массу вопросов типа, как это понимать? То есть, если в Перечне по углеводородному сырью осталось только Дмитровское месторождение, а например, Южносухокумское и Избербашское «пропали» как участки недр федерального значения, то в этом случае, кто теперь является собственником данных месторождений? Какими нормативно-правовыми актами и когда была осуществлена передача? Или по твердым полезным ископаемым, если осталось только месторождение Кизил - Дере, то чьими, например, являются стронциевое месторождение «Синие камни» или «Экибулакское» месторождение кварцевых песков. Таких примеров можно привести множество (В недрах республики установлены около 60 нефтегазовых, более 80 подземных вод, 600 рудных (медь, свинец, цинк, стронций, ртуть, золото, серебро и др.), 200 нерудных (известняки, гипс, доломиты, глины, кварцевые пески, кварц и др.) участков недр различной перспективности и изученности. Еще более парадоксальна ситуация с полиметаллами. Прогнозные ресурсы свинца, цинка, а также ртути, золота, серебра, редкоземельных металлов нигде не зафиксированы, несмотря на наличие сотен установленных рудопроявлений жильной и колчеданной формаций). Остается вопрос, кто теперь собственник всех выявленных ранее месторождений и рудопроявлений не общераспространенных полезных ископаемых и прогнозируемых участков полезных ископаемых? Каким образом такое обнародование Перечня федеральной исполнительной властью соответствует или совместимо с установлениями законодательства или федеральному и республиканскому закону «О недрах»?

Но потом подумал, в конце концов в Республике Дагестан также имеется исполнительная и представительная власти, и уж они-то не оставят без внимания такой важный и официально обнародованный документ, и стал ждать реакции. Прошел месяц, за ним другой, скоро закончится третий, а воз, как говорится, и ныне там.

Итак, что установлено статьей 2-1 Федерального закона «О недрах» (далее Закона), который озаглавлен - «Участки недр федерального значения» для указанных в Перечне и не указанных в Перечне участков недр, то есть касательно вопроса раздела собственности на недра между Российской Федерацией и Республикой Дагестан:

«Для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральных фонд резервных месторождений.

Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами».

Касательно раздела собственности на недра между Российской Федерацией, в том числе и Республикой Дагестан, позиция федеральной власти в этом вопросе впервые была выражена в Указе Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. № 2144 (утратил силу в связи издания Указа Президента РФ от 25.02.2003 г. № 250). Действует Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Данный Указ Президента и повлиял на содержание ст. 2-1 Федерального закона «О недрах», где конкретизированы признаки «федерального значения» участков недр. При этом не все эти признаки, указанные ст. 2-1, равнозначны. Так, «стратегические виды ресурсов недр», видимо, имеют больший вес, чем «дефицитные», поэтому ст. 2-1 для тех и других вводит некоторые дополнительные определяющие значения: «влияние на национальную безопасность РФ, обеспечение основ ее суверенитета, выполнение обязательств РФ по ее международным договорам». Соответственно оценка значимости участков недр для придания им статуса федерального значения должно производиться совместным решением Российской Федерации и Республики Дагестан. Однако какие именно органы власти Российской Федерации и ее субъектов должны решать этот вопрос, в ст. 2-1 Закона не определяет. Можно полагать, что такие решения после соответствующих согласований должны утверждаться органами представительной власти обеих сторон, так как является их полномочием.

Совместное признание участка недр объектом федерального значения позволяет переводить его в разряд объектов федеральной собственности, о чем говорит последняя часть ст. 2-1. При этом дальнейшего согласования с Республикой Дагестан уже не требуется, ибо «порядок отнесения (этих объектов) к федеральной собственности» равно, как и условия пользования ими устанавливаются Федеральным законом. Из чего следует и можно предполагать, что все участки недр, не закрепленные за Российской Федерацией, через процедуру «совместное признание» должны попасть в собственность Республики Дагестан.

Статья 72 пункт 1 подпункт «в» Конституции РФ определяет, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (в данном случае Республики Дагестан) находятся вопросы владения, пользования и распоряжения недрами (в подпункте «к» пункта 1 статьи 72 уточняется, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится законодательство о недрах). Эту же формулировку повторяет ст. 1-2 Закона.

Но здесь возникает следующий вопрос. Термин «ведение» обычно означает юрисдикцию в широком смысле этого слова, то есть законодательную и судебную власть плюс административное управление. Статья 1-2 Закона озаглавлена «Собственность на недра». В первой же ее фразе говорится о государственной собственности на недра, а часть 2 статьи 2 уточняет, что владение, пользование и распоряжение недрами (то есть собственность на недра) осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты. Значит, речь идет об общей собственности Российской Федерации и Республики Дагестан на недра и об общей юрисдикции.

В силу сказанного следует признать, что статья 1-2 Закона устанавливает двойную общность Российской Федерации и Республики Дагестан. Во-первых, это касается общей собственности на недра, а во-вторых, - общей юрисдикции в отношении недр.

Признание права собственности на недра за Российской Федерацией или за Республикой Дагестан «тянет» за собой вопрос о собственности на соответствующий участок земной поверхности. То есть учета и того, что установлено постановлением Правительства Республики Дагестан от 5 июня 2003 г. № 138 «Об утверждении государственной кадастровой оценки земель поселений в Республике Дагестан», или другими словами согласования и решения земельного вопроса с муниципальными образованиями.

Разработка залежей полезных ископаемых невозможна без использования поверхности земли. Это прямо касается добычных работ, которые ведутся открытым способом, но затрагивает также случаи, когда добыча ведется с помощью шахт или скважин. На поверхности земли необходимо расположить подразделения, обслуживающие процессы добычи. Это строения и сооружения энергообеспечения, транспортные пути, площадки складирования отходов (полигон для захоронения отходов, сооружения биологической и химической очистки промышленных и бытовых сточных вод) и др. Кроме того, шахтная добыча полезных ископаемых нередко приводит к осушению больших площадей земли от подземных грунтовых вод и оседанию поверхности отработанных пластов или иных созданных под землей пустот, что влечет за собой необходимость рекультивации нарушенных земель, в том числе и площадей, не отведенных в пользование горнодобывающему предприятию (п.8 ч.2 ст.22 Закона). Понятно, что добыча полезных ископаемых в недрах земли становится возможным, если собственность на недра сочетается с собственностью на поверхность земли.

Если обстоятельства складываются именно таким образом, то следует признать, что собственник недр (в данном случае уполномоченный исполнительный орган Российской Федерации или Республики Дагестан) в границах геометризованного контура подземного залегания полезного ископаемого в то же время должен стать собственником и соответствующих участков на поверхности земли - горного отвода. Если же такого совпадения прав собственности одного лица достигнуть не удается, то требуется признать, что собственник недр в соответствии с Гражданским и Земельным кодексами Российской Федерации имеет преимущественное право на аренду необходимого ему участка земли, при условии, что данный земельный участок переведен в категорию земель промышленности в соответствии с требованиями законодательства и зарегистрировал в установленном порядке право собственности.

Право собственности по переданным участкам недр зачастую осуществляемому по принципу: «нате, боже, что мне негоже» нельзя рассматривать как сплошную выгоду. Даже если недра не разрабатываются, на собственнике недр лежит ряд обязанностей, связанных с ведением геологической, мониторинговой и иной документации о состоянии недр, хранением ее, предоставлением данных в органы государственной статистики и геологической информации. Собственник должен контролировать застройку поверхности земли (в том числе защищать и от самозахватов), если она может помешать будущей разработке недр, обезопасить старые горные выработки, скважины от отрицательного воздействия на окружающую среду, обеспечить сохранность полезных ископаемых от загрязнения и ухудшения качества, нести ответственность и т.д. (осуществить консервационные работы в соответствии статьей 26 Закона). Закон «О недрах» (статья 22) налагает ряд и других обязанностей. Но поскольку не все участки недр находятся в процессе использования (статья 2 Закона), часть таких обязанностей Законом прямо вменены на собственника. Соответственно на собственнике лежит также ряд обязанность по финансированию и проведению работ геологического изучения недр, потому при отсутствии соответствующих структурных подразделений и реальных данных у собственника недр неизбежны просчеты и ошибки, в том числе и при использовании поверхности земли.

Считаю, эти соображения (наряду с другими) должны оказать влияние на вопрос о распределении в натуре между Российской Федерацией и Республикой Дагестан не только богатств недр, но и поверхности земли.

Раздел собственности на природные объекты между Российской Федерацией и ее субъектами, который предполагал Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г., к большому сожалению, в Республике Дагестан оказался «исполняемым» по сегодняшний период, но в принципе он представляет разовое мероприятие. Это означает, что ранее принятое и осуществленное в этом направлении решение о разделе собственности на природные объекты между Российской Федерацией и Республикой Дагестан не должно пересматриваться. Только в таком режиме можно добиться стабильности природно-ресурсных отношений между Российской Федерацией и Республикой Дагестан.

Законодатель, чтобы застраховать от возможной ошибки собственника недр, в двух последних частях статьи 2-1 Закона предусмотрел выделение в составе месторождений федерального значения особый федеральный фонд резервных месторождений. В число последних могут включаться также освоенные и подготовленные к добыче месторождения полезных ископаемых. Можно полагать, что зачисленные в резервный фонд месторождения будут переводиться в разряд объектов федеральной собственности, но это произойдет в том случае, если в них окажется реальная нужда. Однако о том, как долго объекты федерального значения, зачисленные в федеральный фонд резервных месторождений, будут или могут пребывать в этом качестве, статья 2-1 Закона умалчивает.

Последнее положение представляется весьма важным. Ведь если (и когда) такие месторождения начнут разрабатываться, то при отсутствии легального собственника этот процесс будет задержан. Более того, подобные месторождения могут оказаться «бесхозными» и до начала разработки. Так, если они не находятся ни в чьей собственности, возникнут трудности с финансированием их разведки. Недостаточным может оказаться и контроль за деятельностью землепользователей на их поверхности.

Как представляется, согласно смыслу статьи 2 -1 Закона резервные месторождения федерального значения наряду со всеми другими объектами недр федерального значения следует зачислять в состав федеральной собственности. Если же эти месторождения действительно окажутся ненужными для федеральных целей, их можно передать с соответствующим финансированием бюджетных средств Республике Дагестан.

В этом отношении заслуживает внимания часть 2 статьи 1-2 Закона, которая запрещает отчуждать участки недр в какой бы то ни было форме.

Для федерального государства, каким является Россия, вопрос о государственной юрисдикции осложняется тем, что юрисдикционную власть имеют как Российская Федерация, так и ее субъекты. К тому же на юрисдикцию Российской Федерации и Республики Дагестан накладываются административные и другие полномочия органов местного самоуправления. Таково, в общем, сложное переплетение прав государственной собственности на недра и государственного контроля за недропользованием.

Хотелось бы, чтобы наша исполнительная и представительная власти хоть теперь внесли определенную и четкую ясность в раздел собственности на природные объекты между Российской Федерацией и Республикой Дагестан, как того требует законодательство, и достигли стабильности в природно-ресурсных отношениях между Российской Федерацией, Республикой Дагестан и муниципальными образованиями.

Публикация в «Дагестанской правде» Перечня участков недр республиканского и муниципального значения позволит потенциальным инвесторам ознакомиться не только с выбором участков полезных ископаемых, имеющихся в Республике Дагестан, но и вступить в определенные отношения с конкретным собственником участка недр, соответственно перейти от разговоров про инвестиции к конкретным инвестициям в Республике Дагестан.

Считаю, такая публикация Перечня поставит точку и на таком бытующем заблуждении «все государственное и ничейное». То есть народы, проживающие на определенных территориях в Республике Дагестан, в первую очередь должны знать, «что лежит у них под ногами», конкретных собственников конкретных участков недр, с конкретными границами горных отводов и участков земли. Знать, что и за что, с кого спрашивать, так как в конечном итоге именно мы, поставив свои подписи на референдумах Конституций, предоставили государству полномочия владения, пользования, управления и распоряжения своими исконными богатствами и территориями во имя нашего развития и процветания, а также созданного нами Дагестана и России, с возложением на государство обязанностей защиты наших интересов.

Автор: Мирзабек Алимов

http://www.dagpravda.ru/?com=materials&task=view&page=material&id=6550