Институт федерализма в современной России как объект политологического исследования

Свойства федерализма как политического института являются внешним выражением его внутреннего качества. Сам термин «федерация» происходит от латинского «foederatio» - «объединение», «союз» [1]. Федеративные отношения возникают в условиях взаимодействия между субъектами федерации, социальными группами и слоями, обладающими определенным, необходимым для этого статусом (гражданство и тому подобное).

Федеративная система, без сомнения, должна пониматься как сложная, многогранная и динамичная. Федерация - это не простая совокупность неких субъектов, это еще и процесс. Целостная система взаимоотношений и взаимодействия регионов и центра, призванная разрешать конфликты между ними и обеспечивать наиболее целесообразные в конкретных условиях методы управления [2].

Как и всякая другая, федеративная система включает элементы, которые обладают разными качественными характеристиками и по-разному соотносятся друг с другом в зависимости от их статуса и места в ней. Под элементами здесь понимаются органы государственной власти, организационно обособленные и играющие существенную роль в федеративной структуре [3]. Статус и правомочия органов власти выступают как их структурные качества и свойства. Именно они реализуются при функционировании структуры. Таким образом, федеративные отношения объединяют множество различных органов государственной власти в единое целое - федеративную структуру.

Наличие самоорганизующихся и самодостаточных уровней власти определяет весь комплекс этих отношений и связей в процессе общего государственного управления, ведет к тому, что многие политические процессы протекают как бы через двойственную управленческую систему: федеративную и региональную. Таким образом, власть в государстве формируется на указанных двух структурных уровнях. Эти два уровня власти обладают таким существенным признаком структурного элемента как организационная обособленность, при этом они сами являются неоднородными по составу. Их составные части также оказывают воздействие на функционирование федеративной структуры.

Структурное деление внутри федеративного государства может базироваться на различных основаниях [4]. Всегда имеет место тот или иной принцип, на основании которого определенные территории получают собственные социальные, политические и другие полномочия.

Истории развития федерализма известны несколько таких принципов. Во-первых, это территориальный (наиболее распространенный в настоящее время). Во-вторых, национальный принцип. В-третьих, их сочетание.

В интересах настоящих исследований целесообразно рассмотреть понятие «федерализм».

Общего подхода к трактовке термина федерализм на сегодняшний день не существует. В попытках дать определение федерализму его либо чрезмерно расширяют, либо склоняются к особенностям реализации федеративной идеи в той или иной стране. По нашему мнению, истина лежит где-то посередине, в сочетании перечисленных подходов.

Определить данный термин можно, как минимум, двумя способами. В качестве первого рассмотрим способ определения федерализма через выявление его сущностных признаков и черт. В концепциях некоторых западных авторов вообще звучит призыв отказаться от общих определений федерализма и подходить к его идентификации с помощью четко определенных критериев. К таким критериям, в частности, могут быть отнесены: «наличие единых для всех субъектов вооруженных сил, сил безопасности, единой финансовой системы и т. д.» [5].

Очевидно, идеальная модель федерации не существует. Однако следует признать, что есть определенные базовые принципы, которые должны реализовываться в государстве, претендующем на федеративное политико-территориальное устройство. Эта система принципов не только должна обеспечивать целостность территории, но и обеспечивать сохранение единства во имя территориальной целостности, политической стабильности государства, реализации жизненно важных интересов социальных групп и слоев и т. д.

Уязвимость данного подхода заключается в следующем: с одной стороны он чреват слишком большим акцентом на эмпирические аспекты, а с другой - чрезмерным субъективизмом при выделении доминантных и подчиненных критериев. Кроме того, отдельно нужно сказать о гибкости федеративных систем в вопросе разделения полномочий между субъектами и центром, что также превращает федерализм в достаточно динамичную и сложную для анализа систему. Несмотря на это, существуют и положительные стороны такого подхода. Например, именно с его помощью, можно выявить критерии, присущие или неприсущие федеративным системам в целом.

По мнению Дж. Уилсона: «федерализм является такой политической системой, при которой существуют местные правительственные структуры, администрация штатов, а также национальное правительство, которое может принимать окончательное решение, по крайней мере, в некоторых областях управленческой деятельности, и чье существование специально охраняется» [6].

Французский ученый Ф. Кински [7] представляет признаки федерализма следующим образом: автономия (все члены федерации являются автономными, что фактически означает самоуправление), сотрудничество (внутри федерации автономные члены регулируют свои отношения с центром и между собой на договорной основе), субсидарность или точная адекватность (компетенция внутри федерации распределяется таким образом, что проблемы решаются на том уровне, где они возникают), участие (внутри федералистской структуры истинный смысл приобретают демократическое право решающего голоса отдельных граждан, коллективов, их участие в управлении). Нам импонирует данная позиция, т. к. в ней учитываются различные аспекты федерализма.

По мнению другого политолога - Ж. Веделя, - критериями каждой формы политико-территориального устройства являются, во-первых, наличие или отсутствие конститутивных частей; во-вторых, порядок образования «общей воли»; в-третьих, мотивация отмены центральной властью решения нижестоящего органа. Учитывая эти положения, к признакам федеративной формы он относит:

- наличие двух конститутивных властей, обладающих каждая в отдельности «компетенцией компетенции»;

- то, что «общая воля» должна вырабатываться из двойного источника: из сочетания волеизлияния всех граждан, с одной стороны, и субъектов-членов - с другой (в этом назначение двухпалатного парламента страны);

- то, что отмена решений происходит только на сновании антиконституционности, а не просто на основании признания его несвоевременным или нежелательным по тем или иным причинам.

Без всякого сомнения, подходы Ф. Кински и Ж. Веделя достаточно близки. Однако, по нашему мнению, определение признаков федерализма не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориального устройства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков, которые отличают федерализм от других соответствующих форм (унитарной и конфедеративной).

Учитывая вышесказанное, вряд ли можно согласиться с мнением Р.Г. Абдулатипова, который, характеризуя федерализм, выделяет такие его признаки, как добровольность образования, равноправие субъектов, симметрия их статусов, их суверенность, наличие у них конституций, и прочие [8]. Они вряд ли могут быть признаны сущностными для любой модели федерации. Например, в Мексике во всех штатах (их в Мексике - 31) есть конституции, а в Индии из 25 штатов конституционный акт имеет только один - Джамму и Кашмир. Штаты в США могут устанавливать свое гражданство [9]. Кроме того, можно отметить, что ни в одной стране мира субъекты федерации, кроме республик в России, не имеют своих собственных президентов.

На сегодняшний день исследователи указывают на параллельное существование более двадцати теорий федерализма [10]. Л. Комаровский еще около ста лет назад определил сущность федерации: он понимал ее как «объединение государств в единое союзное государство в целях лучшего единства сил при решении общенациональных и местных задач» [11]. Г. Еллинек утверждал, что «федерация, или союзное государство, есть образование государства из нескольких суверенных государств, государственная власть которого исходит от его отдельных членов, связанных в одно государственное единство» [12].

В современных публикациях федерализм иногда понимается как «единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач» [13]. В варианте Д. Тэпса «федерализм - это такая форма организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» [14].

Очевидно, что и этот способ раскрытия сущности федерализма дает некоторый эффект, но не всегда является достаточным, поэтому мы считаем целесообразным его использование в комплексе с первым.

По нашему мнению, любая федеративная система выступает как единое союзное государство, имеющее сложную структуру - состоит из нескольких относительно самостоятельных государственных образований. Составляющие федерацию государственные образования (штаты, республики, земли, провинции, области и т. п.) являются ее субъектами и обладают определенной политико-правовой самостоятельностью. Каждая из подсистем федерации имеет свое собственное административно-территориальное (или другое) деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, и действует в соответствии со своей компетенцией, располагает своим текущим законодательством (с приоритетом федерального). Не только претендует, но и постоянно имеет определенную гарантированную степень самостоятельности. Субъекты могут формировать федерацию как на добровольных началах, так и принудительно; быть или не быть равноправными; иметь свои конституции или уставы или нет; то же с воинскими формированиями, гражданством, государственным языком и др.

Опираясь на определение, данное М.Н. Марченко, можно сказать, что государственный федерализм - это диалектический, перманентный процесс, действующий в определенной структуре; обусловленный как объективными, так и субъективными факторами, относящимися к множеству взаимоотношений сферы распределения власти и полномочий в едином государстве, состоящем из нескольких относительно самостоятельных субъектов; имеющий качественные особенности социальных, политических, экономических, правовых и других аспектов.

Отграничивая федерализм от других форм политико-территориального устройства, можно сказать, что исторически он вырос из унитаризма. Иногда федерализм также сравнивают с конфедерализмом, но конфедеративное устройство, как известно, является не формой политико-территориального устройства государства, а объединением, основанным на нормах международного права, члены которого связаны между собой договором; оно имеет временный характер и может трансформироваться как в федерацию, так и распасться на ряд независимых государств [15]. На сегодняшний день таких объединений нет.

Говоря об особенностях реализации принципов федерализма в условиях современных тенденций развития общества и государства, следует отметить, что реалии современного мира, активизирующие стремление к независимости и, в то же время, делающие автаркию, с одной стороны, трудно сохранимой, а с другой - представляющей угрозу правам меньшинств, заставляют вести речь не об отсутствии альтернативы государству как политическому институту и суверенитету (в его абсолютной или относительной форме), а, скорее, о возможной степени рассредоточения власти в его рамках [16].

На современном этапе с еще большей очевидностью можно осознать эту необходимость. В то же время, господствующей тенденцией являются видимые подвижки к рассредоточению власти как внутри государства, так и на межгосударственном уровне; продолжается закрепление максимально большой свободы и независимости личностей, социальных групп и слоев от властных структур. В этих целях и действует федерализм вместе с принципом автономии в его рамках, а государство, с его претензией на свою долю суверенитета, было и остается господствующей парадигмой.

По мнению некоторых российских ученых, на сегодняшний день в международной политике господствуют две модели построения будущего мира. Согласно первой: международное сообщество должно строиться по принципу единения национальных государств. Другая модель предполагает, что конструирование мирового порядка будет определяться ведущими в интеграционном отношении странами. «Учитывая разнонаправленность двух указанных перспектив, мировая цивилизация неизбежно окажется перед выбором одной из двух альтернатив, либо нация (или сообщество наций) сохраняет свой государственный суверенитет и культурную самобытность, либо мир превратится в единую страну, в которой существующие государства станут чем-то вроде условных административных единиц - штатов, графств, губерний и тому подобное» [17].

Если считать непреодолимой тягу народов к самоопределению через сецессию и создание этнически чистых государств, можно предрекать удвоение числа государств в мире уже в начале третьего тысячелетия. Однако заметим, что многие ученые вообще сомневаются в принципиальной возможности его (нации-государства) существования. Можно принять во внимание мнение Д. Элейзера о том, что «гомогенная нация-государство, охватив собой население, состоящее из отдельных граждан, чье единство не нарушается устойчивыми групповыми связями, никогда не была создана и вряд ли появится в ближайшем будущем» [18]. Но попытки построить так называемое этнически чистое государство продолжаются в мировой практике и сегодня.

Из существующих в настоящее время подходов к этому вопросу многие имеют шанс реализоваться в той или иной степени. По нашему мнению, можно рассматривать федерализм с его принципами делимости государственного суверенитета и субсидарности (т. е. распределения полномочий в соответствии с компетенцией) вкупе с идеологией самоуправляющегося общества как предпочтительную и самодостаточную форму самоопределения этносов. Кроме того, к движению, действующему в этом же направлении, можно отнести и уже существующие децентрализованные унитарные государства («регионалистские государства») [19].

К данному положению позволяют обратиться и сравнительно недавние, и сегодняшние события в мировой политической практике [20]. Нужно помнить, что государство как сложная социальная система всегда находилось и находится в процессе изменений. Меняются и представления о государстве, его природе, формах, функциях.

Нарастающей тенденцией развития государства сегодня становится влияние на него международной среды XXI века и особенно последнее десятилетие XX века. Они со всей очевидностью выявили: во-первых, усиление взаимосвязи государств в решении общепланетарных проблем; во-вторых, расширение многостороннего и двустороннего сотрудничества в сферах политики, экономики, культуры и науки, в гуманитарной области в целом; в-третьих, признание приоритета норм международного права над внутренними. Эта взаимосвязь все больше включает государство в орбиту деятельности межгосударственных объединений типа ЕС, СНГ, других международных организаций.

Одним из следствий этих процессов стало ограничение государственного суверенитета вовне и внутри страны. В том же направлении действует и тенденция к фрагментации внутригосударственного политико-правового пространства [21]. Таким образом, можно констатировать некоторое снижение роли государства как социально-политического института в обществе и мировом сообществе, сопровождающееся ограничением государственного суверенитета, а также распространением таких принципов государственного строительства как делимость суверенитета и субсидарность, которые, в свою очередь, являются нормами федерализма [22].

На сегодняшний день существует целая группа факторов, при комплексном влиянии которых можно говорить о повсеместном усилении влияния федерализма как теории и практики политико-территориального устройства. Это, по нашему мнению, повод для признания того, что унитаризм в некоторых государствах в тех формах, в которых он существовал ранее, вряд ли может выступать сегодня средством для решения многих внутригосударственных и внешнеполитических проблем в русле демократии и уважения прав и свобод личности как доминантных условий.

Федеративная форма политико-территориального устройства выступает как компромиссная для центральных властей и лидеров территорий, стремящихся к полному отделению, необходимой и достаточной для международных «союзов» и «содружеств» [23]. Именно поэтому она и выходит на международную арену в качестве парадигмы решения указанного рода проблем.

Следует заметить, что если мы имеем дело с национальным образованием с признаками государственности, то оно, без сомнения, должно обладать определенной долей суверенитета. Реальность современного мирового сообщества в том, что абсолютный суверенитет не распространяется и не может распространяться на одно государство [24]. В наше время всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости вряд ли это возможно. Речь идет о необходимости координации усилий в рамках мирового сообщества по довольно большому кругу проблем. Несмотря на это, данные положения не касаются внутригосударственных отношений - в них государственная власть полностью сохраняет верховенство.

Таким образом, федерализм это не обособленный политический процесс, отражающий специфику развития той или иной страны, - это звено в эволюции общества, государства и межгосударственных отношений, а различные этапы этого процесса отражаются, по нашему мнению, в различных формах федерализма.

Теоретические основы конфликтологического анализа института федерализма

Методы антикризисного управления и подходы к разрешению общественных конфликтов посредством различных политических технологий имеют давние традиции в Западной Европе и США [25]. В настоящее время термин «конфликт», происходящий от латинского «conflictus», является едва ли ни самым распространенным международным термином. Понятие «конфликт» широко используется как в публицистической, так и в научной литературе, что лишний раз свидетельствует об универсальности этого социального явления [26].

Если мы попытаемся обратиться к самому понятию «конфликт», то увидим, что в «Толковом словаре живого великорусского языка» Владимира Даля (1903-1909 гг. издания) оно уже присутствует и разъясняется как «столкновение, спор» [27].

Говоря об интересующем нас значении данного понятия, отметим, что все конфликты в рамках федеративных отношений носят многогранный характер, но они всегда зарождаются, протекают и заканчиваются в рамках жизнедеятельности социума, кроме того, они всегда затрагивают интересы больших групп людей. Мы обратимся лишь к наиболее значимым для исследования дефинициям.

Например, Л. Козер определял социально-политический конфликт следующим образом: «Конфликт- это борьба за ценности и притязания на определенный статус, власть и ресурсы, в которой целями противника является нейтрализация, нанесение ущерба и устранение соперника» [28]. Эта дефиниция раскрывает конфликт с социологической точки зрения, ибо его сущностью, по мнению автора, выступает столкновение ценностей и интересов различных социальных групп. А.Г. Здравомыслов определил, что «конфликт- это важнейшая сторона взаимодействия людей в обществе, своего рода клеточка социального бытия. Это форма отношений между потенциальными или актуальными субъектами социального действия, мотивация которых обусловлена противостоящими ценностями и нормами, интересами и потребностями» [29].

Содержательное определение конфликту дает Ю.Г. Запрудский: «Социально-политический конфликт - это явное или скрытое состояние противоборства объективно расходящихся интересов, целей и тенденций развития социальных объектов, прямое и косвенное столкновение социальных сил на почве противодействия существующему общественному порядку, особая форма исторического движения к социальному единству» [30].

А.В. Дмитриев определяет конфликт следующим образом: «Под конфликтом обычно понимается тот вид противостояния, при котором стороны стараются захватить территорию либо ресурсы, угрожают оппозиционным индивидам или группам, их собственности или культуре таким образом, что борьба принимает форму атаки или обороны» [31].

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что социально-политический конфликт всегда есть некое противостояние, противоборство факторов политического процесса, целью которого является приобретение определенного статуса, властных полномочий и ресурсов для реализации своих интересов, потребностей и воплощения своих ценностей.

Накопленный за последнее время как в зарубежных странах, так и в нашей стране опыт исследования основных условий, факторов, этапов и форм возникновения и развертывания конфликтов в обществе, их основных структурных и динамических параметров позволяет очертить некоторые общие ориентиры конфликтологического мониторинга, который необходимо осуществлять в сфере федеративных отношений, если стремиться сделать их объективно контролируемыми, а возникающие в них разного рода конфликты - регулируемыми и разрешаемыми в цивилизованных институциональных формах [32].

Обращаясь к рассмотрению специфики конфликтов в рамках федерализма, в первую очередь, следует обратить внимание на то, что конфликты между федеральным центром и региональными властями являются межуровневыми конфликтами, а именно - разновидностью конфликтов в государственно-административной сфере [33].

В самом общем виде всю совокупность конфликтов в поле взаимоотношений «центр - субъект федерации» можно подразделить на политические, государственно-правовые и социально-экономические. Такая типология основывается на том обстоятельстве, что в рамках каждого из перечисленных типов взаимодействия развертываются конфликтные ситуации.

А.Г. Здравомыслов в результате содержательного анализа конфликтов в пределах России группирует их несколько иным образом. Данный подход позволяет увидеть, что в рамках Российской Федерации могут возникать не только конфликты по линии «федеральный центр - субъект Федерации», но и по линии «субъект Федерации - субъект Федерации» [34]:

- конфликты, доминирующую роль в которых играют территориальные притязания; они касаются соседствующих народов и этнических групп и могут приобретать весьма острый характер (например, осетино-ингушский, кабардино-балкарский);

- конфликты, вызванные требованиями выхода из России и полной государственной самостоятельности; такого рода конфликты называются «сецессионными» (например, чеченский); статусные конфликты, в основе которых лежит желание расширить административно-управленческие полномочия в соответствующем регионе (например, попытка провозгласить Уральскую Республику).

В рамках «парадигмы взаимодействия», предложенной Э.А. Орловой, выделяются «рациональный» и «деструктивный» конфликты [35]. В первом типе субъекты признают справедливость и законность интересов друг друга и готовы к урегулированию или даже полному разрешению конфликта. К сожалению, к подобным моделям можно отнести лишь немногие из конфликтов в сфере федеративных отношений. В деструктивных конфликтах субъекты преднамеренно или непреднамеренно игнорируют объективные факты, реальные причины конфликта, раскручивают механизмы антагонизма, втягивают в конфликт множество участников. Характерной чертой таких конфликтов является применение насилия. Остановить и тем более урегулировать данный конфликт весьма проблематично. Ярким примером подобного конфликта является конфликт федерального центра с Чеченской Республикой [36].

Некоторые исследователи к этим двум разновидностям конфликтов добавляют также «деструктивно-конструктивные» (или «дуалистические») конфликты [37]. Можно заметить, что абсолютное большинство конфликтов выполняют ряд как конструктивных, так и деструктивных функций. Степень и соотношение конструктивности и деструктивности конфликтов при этом зависят от многих факторов и могут изменяться в течение развития конфликта.

Приведенные типологии политических конфликтов в федеративном государстве не исчерпывают всех возможных способов их систематизации и не отрицают возможности применения в конкретном экспертном анализе других способов их типологизации.

Отметим, что любой конфликт в сфере федеративных отношений может совмещать в себе признаки нескольких типов конфликтов. Это наблюдается и в современной России. При этом практическое урегулирование, разрешение того или иного конфликта успешно только там и тогда, где и когда усилия сосредотачиваются на важнейших его типологических характеристиках - природе, источниках, субъектах конфликта и др.

С точки зрения сторонников концепции конкурентного федерализма, органы государственной власти в Российской Федерации конкурируют между собой по горизонтали и по вертикали. Однако юридических и административных рамок для регулирования этой конкуренции не существует, нередки случаи «дисфункциональности» в их деятельности из-за разрушительных конкурентных стратегий, применяемых на региональном уровне, а также вмешательства центральных властей. Сторонники концепции конкурентного федерализма следующим образом рассматривают данный вопрос: «Конкуренция между участниками федеративных отношений должна считаться неизбежным фактом и ее следует направлять в конструктивное русло, а не подавлять усилением централизованного управления, которое может только усугубить конфликт внутри системы федеративных отношений» [38].

Важно обратить внимание еще на один аспект, касающийся анализа федеративных отношений с точки зрения конфликтологической парадигмы. В нашем понимании исследователь-конфликтолог не должен рассматривать конфликт как субстанциональное явление, которое существует само по себе. Конфликт не может существовать сам по себе и не зависеть от действий социальных факторов [39]. Он является одной из необходимых атрибутивных сторон, характеристик любого социального взаимодействия.

Политические конфликты в рамках федеративного государства обладают своими особенностями, но при этом они, как и другие конфликты, могут иметь как деструктивные функции, ведущие к дезинтеграции, дестабилизации общества, к падению степени единства и организованности; так и конструктивные функции, способствующие урегулированию отношений во властной вертикали, ведущие к мобилизации сил на самосохранение общества, способные урегулировать возникающие противоречия. Л. Козер отмечал, что социальный конфликт отнюдь не представляет собой только «негативный» фактор, ведущий к разрыву и распаду, он может выполнять ряд определяющих функций, т. е. иметь последствия, которые служат усилению, а не ослаблению адаптации и приспособляемости конкретных социальных отношений или групп [40]. И. Клямкин и Л. Шевцова в своих работах также указывают на то, что конфликты как «явления, традиционно считающиеся негативными и разрушительными, могут иметь стабилизирующее воздействие». Здесь же можно привести еще одну точку зрения на характер влияния, которое оказывает конфликт на общество: по мнению А.В. Глуховой «последствия конфликта не могут быть однозначно позитивными или негативными. Они могут иметь и функциональное значение для общества в целом и для его частей» [41].

Несколько односторонним нам кажется взгляд на эту проблему И.Б. Гоптаревой, которая считает, что «конфликт необходимо понимать как движущую силу развития общества, как принципиально позитивный феномен, в связи с чем стремление искоренить конфликты или избегать их не только обречено на неудачу, но и опасно» [42]. Несомненно, наличие определенных положительных аспектов влияния конфликтов в рамках федеративных отношений на сами эти отношения отрицать нельзя, но говорить о том, что конфликты являются «принципиально позитивным феноменом», на наш взгляд, неосмотрительно. Следует заметить, что конфликт только в том случае можно рассматривать в качестве «двигателя прогресса», если его можно и должно направлять в соответствующее русло, т. е. если его можно сделать управляемым.

Важно отметить, что конфликты между федеральной властью и субъектами Федерации зачастую протекают в условиях недостаточной информированности граждан о самом конфликте, его сущности, специфике и результатах. Например, в 2004 году Аналитический центр Ю. Левады провел опрос в 46 регионах России. В результате выяснилось, что 63% опрошенных граждан считают, что российские власти не способны контролировать ситуацию на Северном Кавказе [43]. Население не уверено, что власти способны контролировать ситуацию и не допустить повторения терактов. Например, 68% респондентов считают, что возможен повтор вторжения боевиков в г. Грозный, как это было в 1996 году.

Более того, 35% населения считает, что рост терроризма в России вызван ошибочной политикой российских властей, 34% считают, что рост терроризма обусловлен происками враждебных сил, а 21% отмечают совместное влияние первой и второй причины. Далее, 39% граждан связали теракт в Беслане с войной, которая более 10 лет ведется в Чечне.

По оценкам Фонда «Общественное мнение» [44], несмотря на формирование нового правительства в Чечне, на сообщения о признаках налаживания мирной жизни в этой республике и об успехах федеральных сил в сражениях с боевиками, и, наконец, на уничтожение Аслана Масхадова, оптимизма у россиян относительно положения дел в Чечне в течение последних двух лет не прибавляется. Половина наших сограждан (более 50%) по-прежнему считают, что ситуация в республике не меняется.

У большинства россиян нет надежд на скорую нормализацию положения дел в Чечне: 51% опрошенных считают, что ситуацию в этой республике не удастся урегулировать в ближайшем будущем; полагают, что это сделать удастся, 28% респондентов. Такое соотношение принципиально не меняется уже несколько лет: с 1999 года доля «оптимистов» варьируется в интервале от 20 до 28%, а «пессимистов» - от 46 до 60%.

Это объективно обуславливает необходимость всестороннего изучения федеративных отношений с позиций конфликтологии. Необходимо определить все возможные аспекты воздействия конфликтов в этой сфере на функционирование федеративной системы и общества в целом и попытаться оптимизировать ситуацию, направить ее развитие в нужное русло.

В число общих ориентиров конфликтологического мониторинга входит все то, что дает возможность отчетливо показать, какие конфликтогенные факторы и условия необходимо принять во внимание для правильного осмысления процесса складывания и дальнейшего развития конфликтов, и на этой основе доказательно сформулировать, какие целенаправленные действия и меры со стороны непосредственных участников способны эти конфликты нейтрализовать и урегулировать [45].

Говоря о субъектах конфликта (конфликтующих сторонах), отметим, что согласно субъектно-деятельностному подходу, субъекты составляют основные структурные элементы любого конфликта, поскольку, выступая его противоборствующими сторонами, они своими действиями порождают сам конфликт, придают ему те или иные содержание и остроту, определяют его течение и изменение [46]. То есть они оказывают влияние на ход конфликта. Возникновение всякого конфликта предполагает, что «по меньшей мере, две стороны с различными интересами, пытаясь реализовать их, задевают не только друг друга, но хотя бы и косвенно, третью сторону» [47]. Поэтому как можно более четкое их определение выступает одним из важнейших аспектов конфликтологического анализа.

В конфликтах в сфере федеративных отношений в качестве субъектов выступают федеральный центр и субъекты федерации. Часто в данных конфликтах, которые в целом представляют собой надличностные конфликты, многие вопросы все-таки решаются конкретными личностями, которые представляют конфликтующие стороны и являются непосредственными участниками данного взаимодействия.

К ресурсному потенциалу конфликтующих субъектов можно отнести их политические, социальные, материальные, физические, интеллектуальные возможности и навыки, наличие возможных союзников, а также находящиеся в их распоряжении ресурсы времени. Время является одним из решающих факторов и при разрешении конфликтов, т. к. «упустить момент в этом деле - значит в дальнейшем иметь дело не только с конфликтом, но и с его последствиями, которые могут оказаться опаснее его самого» [48].

Ресурсный потенциал, находящийся в распоряжении субъектов, - важный показатель перспективности и результативности любого конфликта в рамках федеративных отношений. Он во многом определяет их решимость участвовать в конфликтном противоборстве и характер их требований по изменению сложившейся ситуации в нужном для себя направлении, а также их готовность нести издержки ради достижения поставленных целей. Все это мы можем отнести и к субъектам конфликтного противостояния в федерации: как центр, так и региональные власти обладают целым набором ресурсов для участия в противоборстве; и чем обширнее данный набор, тем скорее субъект решится на конфликт.

Некоторые ученые считают, что в настоящее время федеральная власть в России не обладает достаточным контролем над административными и экономическими ресурсами страны [49]. Поэтому можно предположить, что она не стремится в данное время к разжиганию новых конфликтов на территории России, хотя поводов для этого немало. Примерами же субъектов, обладающих таким ресурсным потенциалом, который позволил им вступить в противоречия с федеральным центром по каким-либо вопросам, могут служить республики - субъекты Российской Федерации Южного федерального округа, а также Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан и др. [50]

Статус, также выступая объектом борьбы между субъектами федеративных отношений, является для них тем, за что стоит побороться, если к тому принуждает сложившееся положение вещей [51]. Ведь от него зависит, каким - равноправным или неравноправным - будет положение субъекта среди других подобных субъектов, насколько свободными или принужденными будут его взаимоотношения с ними и с федеральным центром и т. п.

Наконец, ценности как нечто принципиально важное для определенного субъекта и его жизнедеятельности также весьма часто выступают в качестве объекта конфликтов. Чаще всего они служат самоцелью для субъекта, выражением его понимания самого себя, своей собственной сути, с потерей которой исчезает и он сам как нечто самостоятельное, самоопределяющееся, достойное признания и уважения со стороны других субъектов. Особая острота конфликтов ценностей давно замечена социологами и культурологами. Поэтому конфликт по поводу ценностей в федеративном государстве относится, по мнению многих авторов, к числу наиболее сложно разрешимых [52]. Как считает B.C. Комаровский, чем в большей степени конфликт объективируется за пределами индивидуальных интересов и чем больше он связан с основными ценностями конфликтующих групп, общества в целом, тем он острее и тем вероятнее использование насильственных средств для его разрешения. Здесь начинает действовать то, что называется принципами, которыми очень трудно, а подчас и невозможно поступиться. Отступая от принципов, от заветов предков, от определенных традиций, конфликтующая сторона теряет свое лицо, свой престиж, свой собственный образ, сложившийся в самосознании.

Культурные особенности и различия менее подвержены изменениям, чем экономические и политические, и вследствие этого их сложнее примирить, свести к компромиссу. Достаточно часто системы ценностей выступают в качестве самодостаточных источников мотивации, действующих на основе деления человеческих сообществ на «своих и чужих». «Различия между своими и чужими, между «нами» и «ими» приобретают определяющее значение и становятся доминирующим фактором индивидуальной и групповой мотивации», - считает А.Г. Здравомыслов [53].

Примером ценностных конфликтов могут служить этнополитические конфликты, наиболее распространенные в России, в Восточной Европе и на всем постсоветском пространстве.

По мнению А.В. Глуховой, политические конфликты, имеющие этническую природу, можно назвать «тупиковыми» [54]. Главными параметрами, в которых проявляются такие конфликты, являются пространственные и темпоральные (временные). В этнических конфликтах встречные территориальные притязания и их кумулятивное нарастание разводят участников по разные стороны баррикад. Временной параметр означает, что «тупиковость» прямо пропорциональна длительности конфликта. Чем продолжительнее конфликт, тем ярче выражена его кумулятивная природа: появляются новые притязания материального порядка, новая и овеществленная групповая агрессивность, преобразование конкурирующих интересов в результате принесенных жертв в противоборствующие принципы. Продолжительность конфликта не только не снижает его потенциал, но и периодически провоцирует новые обострения.

Отметим, что исследование природы социально-политических конфликтов показывает, что их разрешение в значительной степени зависит от их происхождения и развития [55].

Различия в стратегиях достижения целей детерминируют различные варианты завершения конфликта. Тупик, нередко называемый «замораживанием» конфликта [56], создает угрозу нового взрыва насилия. В этом мы смогли в действительности убедиться на примере затяжных контртеррористических операций на территории Чеченской Республики.

Важно отметить, что общество и государство должны стремиться к тому, чтобы сделать конфликт управляемым, направить линию его развития и завершения в конструктивное русло. Очевидно, что в небольших социальных общностях управлять конфликтами можно более эффективно, так как урегулирование и разрешение их можно осуществлять с гораздо меньшими издержками, чем в крупных. Это объясняется тем, что здесь информация распространяется гораздо быстрее, соответственно быстрее и реакция на нее, да и вообще многое происходящее здесь скрыть значительно сложнее, чем в больших социальных структурах. Именно поэтому и конфликты здесь обнаруживаются быстрее, не уходят вглубь и редко охватывают всю структуру целиком.

Таким образом, федеративные отношения как часть политического процесса общества представляют собой диалектический, циклический процесс, развивающийся в определенной структуре; обусловленный объективными и субъективными факторами, относящимися к множеству взаимоотношений сферы распределения власти и полномочий в едином государстве, состоящем из нескольких относительно самостоятельных субъектов. Реалии современного мира, активизирующие стремление к независимости и, в то же время, делающие автаркию, с одной стороны, трудно сохранимой, а с другой - представляющей угрозу правам меньшинств, заставляют вести речь о возможной степени рассредоточения власти государства, прежде всего, в форме института федерализма.

Для полноценного анализа института федерализма в политическом процессе современной России целесообразно использование конфликтологической парадигмы. Без постоянного конфликтологического анализа федеративных отношений невозможно понять специфику конфликтов, прогнозировать ход их развития, а также разработать эффективные программы по их разрешению.

Конфликтогенность федеративных отношений в современной России

Современные российские федеративные отношения сложились в результате долгого поиска наиболее подходящей формы государственного устройства для России. Накопившиеся в течение многих десятилетий острые проблемы и латентные конфликты вышли на первый план уже в самом начале «перестройки».

Сегодня в нашей стране во внутригосударственных отношениях имеют место многочисленные противостояния и конфликты, среди которых немаловажное место занимают противоречия в сфере взаимодействия субъектов федерации друг с другом, а также с федеральным центром [57]. До сих пор не найден устойчивый баланс в распределении властных полномочий, хотя после распада СССР и образования Российской Федерации прошло более 10 лет. Главной причиной этого отечественные исследователи называют асимметричность федерации, созданной по Конституции 1993 года, усугубляемую широким разнообразием экономических, социальных и других условий в регионах [58].

Характерной особенностью России является то, что границы расселения народов, как правило, не совпадают с границами определенных республик, краев, областей и округов. На численность и характер расселения национальностей в различных регионах страны сильное воздействие оказывает интенсивность миграционных процессов. Кроме того, большое пространство, в котором протекает жизнь российского государства, дистанцирует группы людей друг от друга и от власти, порождает отчужденность и даже способствует дезинтеграции (например, проблемы быта, хозяйства, культуры и т. д. жителей одних регионов мало интересуют жителей других, географически отдаленных от первых, регионов). Как правило, эти тенденции усиливаются в том случае, когда происходят структурные изменения в государстве и общественные отношения подвергаются серьезным испытаниям. Именно это часто и служит причиной того, что скрытые противоречия прорываются наружу, и тогда в обществе может наблюдаться раскол (дихотомия) по различным основаниям: территориальному (жители столицы и жители периферии), экономико-географическому (места, где высокие заработки и есть возможность получить работу и трудоизбыточные места), социальному (бедные и богатые) и т. д.[59]

В периоды глубоких кризисов дистанцированность (или отдаленность частей от центра) может вызвать сильные сепаратистские тенденции и борьбу за отделение части от целого. Размещенные на больших пространствах сообщества людей при низкой социальной мобильности имеют слабые социальные связи, что в целом приводит к неустойчивости самой социальной структуры, которая под воздействием любых негативных процессов (от природных катаклизмов до экономического кризиса и т. д.) может разрушиться.

В такие периоды падает эффективность управления центра подвластными территориями, выражаемая, прежде всего, в его неспособности обеспечить стабильность в обществе. В свою очередь, отдаленность периферии от центра создает основу для конфликтов уже самим фактом этой отдаленности, которая уменьшает лояльность регионов по отношению к центру, что объясняется специфичностью структуры интересов периферии, отличающейся от структуры интересов центра. Можно сказать, что конфликт между периферией и центром заложен на «генетическом уровне», однако негативно воздействовать на общество конфликты могут лишь при неправильном их восприятии и неумелом управлении.

Следует заметить, что в отдаленности есть и положительные моменты: большое пространство может содействовать ослаблению определенного рода конфликтов именно потому, что отдаленные территории разделяют не все интересы центра. Кроме того, социальное напряжение, возникшее в одном или группе близлежащих регионов, может и не распространиться на отдаленные регионы, а если это и случится, то не так интенсивно, так как большое пространство обязательно снимет часть напряжения [60].

Отношения между центральной властью и субъектами федерации были и остаются одним из наиболее важных полей политического противостояния. В этой сфере идет постоянная борьба интересов, борьба за расширение своего влияния и за сохранение своего положения в политическом пространстве. У федерального центра и регионов неизбежно складывается разное видение самих проблем федерализма. Стремление регионов расширить свои полномочия, увеличить или повысить свой социально-политический статус, объем решаемых задач, степень политической самостоятельности, с одной стороны, в определенной мере отвечает их политическому развитию и политической перспективе. Но, с другой стороны, стремление заполучить особый статус ни в коей мере не должно быть самоцелью, как это часто имеет место в Российской Федерации, - это стремление должно соответствовать реальной необходимости обладать какими-то дополнительными властными полномочиями в регионе [61].

Таким образом, возникающие государственно-правовые конфликты между центром и субъектами федерации вполне можно расценивать как объективное следствие наличия в системе управления двух уровней государственной власти: федерального уровня и уровня субъектов федерации, так как это разноуровневое управление, существующее сегодня в России, уже само по себе содержит основы для столкновения интересов хотя бы потому, что на каждом уровне происходит попытка концентрации как можно большего объема властных полномочий. Это совершенно естественное состояние и его можно обозначить как конкуренцию, которая присуща любой форме социального управления. Однако нередко конкуренция перерастает в силовые противоречия или в конфликты, сократить и смягчить которые можно, если удастся обеспечить перманентное равновесие между различными носителями властных функций, что и является одной из особенностей и главной задачей федеративного управления. В этом смысле оно существенно отличается от централизованного управления, которое обеспечивается концентрацией власти на одном уровне – верхнем [62].

Соглашаясь с Н.П. Медведевым, отметим, что для большинства постсоветских конфликтов свойственно преобладание рациональности и волюнтаризма над реализмом и детерминизмом, то есть доминирование в них субъективных факторов, способствующих, как правило, опасной эскалации конфликтов, а значит - ставящих всех участников перед необходимостью принятия безальтернативных решений в кризисных ситуациях [63].

Можно условно обозначить следующие группы проблем, в результате которых возникают конфликты в сфере федеративных отношений и, в соответствие с которыми мы попытаемся проанализировать положение в современной России:

- политические проблемы (проблемы отношений центр - разные субъекты (национальные и территориальные); проблемы межсубъектных отношений; проблемы отношений субъектов с органами местного самоуправления);

- государственно-правовые проблемы (проблемы государственного суверенитета; проблема несоответствия нормативных актов; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проблемы сложносоставных субъектов; проблемы судебной системы России);

- социально-экономические проблемы (дифференциация субъектов по уровню социально-экономического развития; несовершенство бюджетного федерализма; проблемы отношений собственности (ее распределения и перераспределения); проблемы разделения полномочий между центром и субъектами федерации по вопросам внешнеэкономических отношений).

Самый «горячий» очаг - это Северный Кавказ, где Чечня, Северная Осетия - Алания, Ингушетия, Карачаево-Черкесия и Дагестан, в меньшей степени, но также весьма неустойчивые Кабардино-Балкария и Ставропольский край, которые балансируют на грани открытых этнических столкновений. Вместе с республиками Закавказья эти регионы России формируют единый кавказский ареал напряженности, в котором этнополитические события развиваются взаимосвязано. Поэтому внешняя политика России в Закавказском регионе не может быть эффективной, если она должным образом не увязана с внутренней политикой на Северном Кавказе (равно как и наоборот) [64].

Негативное влияние этих «проблемных» регионов распространяется на весь Северный Кавказ и, так или иначе, почти на всю южную зону Европейской России. Для этой территории Кавказский очаг нестабильности, а правильнее будет сказать - очаг этнополитического кризиса на внутригосударственном и межгосударственном уровнях, является непосредственным источником и катализатором многих проблем и, прежде всего, проблемы целостности государственной территории Российской Федерации и внутригосударственного политико-территориального деления; проблемы снижения экономической привлекательности региона (с точки зрения привлечения инвестиций и потребительских услуг); разрушения международных экономических связей; проблемы беженцев и вынужденных переселенцев; роста криминогенности и возрождения криминогенных традиций (кровная месть, открытое межэтническое соперничество, круговая порука и т. п.); комплекс проблем, связанных с усилением радикально-экстремистского крыла ислама, а также обострение межгосударственных отношений в сфере политики и экономики, ослабление стратегических позиций Российской Федерации в этом регионе.

Существует и другая проблема российского федерализма, порождающая бесчисленное количество противоречий и конфликтов во взаимоотношениях центра и субъектов федерации, а также субъектов между собой, - к вопросу разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, а также к юридическим основаниям (в виде договоров) для неравного положения субъектов в федерации в этой сфере. Можно указать на общую недостаточность разработанности законодательства по этим вопросам. Кроме того, в Российской Федерации закон рассматривается как основной инструмент власти, вследствие чего нечеткие и размытые формулировки в конституционном законодательстве порождают серьезные проблемы и конфликты [65].

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, объем полномочий центра должен определяться интересами всех входящих в федерацию субъектов и по их совместному соглашению. Причем должен быть определен не только минимум этих полномочий, несоблюдение которого превращает федерацию в конфедерацию, но и максимум, выход за пределы которого делает государство уже унитарным. Именно в этой объективно диктуемой природой федерализма жесткой, но довольно широкой вилке следует определять объемы полномочий центра. С ее учетом должны ранжироваться и допустимые объемы полномочий субъектов Федерации.

Неоспоримым фактом является то, что в качестве высшего законодательного акта, представляющего это соглашение, выступает Конституция Российской Федерации. И стабильность в решении вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами может быть гарантированно достигнута лишь в том случае, когда принципы их решения исчерпывающим образом заложены в Основном Законе. Но, несмотря на это, в виде инструмента, способного поддерживать равновесие в федеративной системе и преодолевать возникающие конфликтные ситуации, в России достаточно долго использовался договорной процесс.

По мнению некоторых ученых и политиков, практика подписания двусторонних договоров между субъектами федерации и центром ослабляла конституционную основу государства [66]. Как нам кажется, современная российская идеология федеративных отношений должна исходить из того, что понятие «федерализм» применяется к политической системе, обладающей двойственной природой. Принципы федерализма предполагают не только самостоятельность субъектов федерации, но и подчинение их единым федеральным законам. Отрадно, что новый подход к федеративным отношениям, начавшийся с приходом В.В. Путина, как раз и имеет целью реализацию вышеуказанного принципа равновесия и уже сделано достаточно многое по вопросам приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным законодательством. Власть не должна концентрироваться в чрезмерных объемах на том или ином уровне, а должна перераспределяться между федерацией, субъектами федерации и органами местного самоуправления, не давая ни одному из этих ярусов перевеса, достаточного для ослабления или разрушения любого другого.

Кроме того, российские власти должны осмыслить опыт децентрализации и федеративного развития за рубежом, с тем, чтобы в будущем избежать ошибок и просчетов в строительстве федерации. Но при этом нельзя не согласиться с мнением ученых о том, что зарубежный опыт в России может быть применим только с учетом исторических традиций и современных условий эволюции федеративных отношений в Российской Федерации.

России необходима новая модель федеративного устройства, отражающая политические и социально-экономические основы федерализма. Для этого необходимо обеспечить единство социальных, политических, экономических и правовых основ построения отношений между федеральным центром и субъектами федерации, преодолеть сложившийся за столетия унитаристский подход к управлению экономикой, гарантировать общефедеральную защиту граждан и местного самоуправления.

Для сохранения единства и государственной целостности Российской Федерации, обеспечения минимального негативного воздействия имеющих место в федеративных отношениях конфликтов, необходимо стремиться к конструктивным изменениям в основах построения современного российского федерализма. Кроме того, в общественном сознании должна присутствовать специфическая конфликтная парадигма мировосприятия, исходящая из признания перманентности конфликта и возможности позитивного воздействия на него.

Вывод

Проведенные в настоящей главе исследования позволили сделать следующие основные выводы.

1. Федеративные отношения как часть политического процесса общества представляют собой диалектический, циклический процесс, развивающийся в определенной структуре; обусловленный объективными и субъективными факторами, относящимися к множеству взаимоотношений сферы распределения власти и полномочий в едином государстве, состоящем из нескольких относительно самостоятельных субъектов. Реалии современного мира, активизирующие стремление к независимости и, в то же время, делающие автаркию, с одной стороны, трудно сохранимой, а с другой - представляющей угрозу правам меньшинств, заставляют вести речь о возможной степени рассредоточения власти государства, прежде всего, в форме института федерализма.

2. В России действуют факторы, способствующие как укреплению, интегрированности общества, так и его ослаблению. Преобладание негативных процессов, а тем более фатальной угрозы распада страны не существует. Вместе с тем, сохранение и укрепление российской государственности зависит от постоянных усилий по совершенствованию системы законодательства и власти, улучшению социальных условий жизни людей и укреплению их общероссийской идентичности при сохранении национально-этнического самосознания.

3. Противоречия, связанные с различным политическим статусом и этнической основой образования субъектов Федерации содержат в себе определенный потенциал конфликтности. В общем виде источник конфликтности - «недовольство равенством неравных и неравенством равных». Данная формула в полной мере относится к проявлениям дискриминации и отдельного гражданина того или иного субъекта Федерации, и субъекта Федерации как общности граждан, имеющим место в сложившейся системе.

4. Для полноценного анализа института федерализма в политическом процессе современной России целесообразно использование конфликтологической парадигмы. Без постоянного конфликтологического анализа федеративных отношений невозможно понять специфику конфликтов, прогнозировать ход их развития, а также разработать эффективные программы по их разрешению.

5. Федерализм как политический институт имеет потенциал для того, чтобы обеспечить условия для конструирования механизмов разрешения конфликтов. При этом в XXI веке модернизация политического процесса остается одной из важнейших тенденций в развитии российского государства. При этом необходимо учитывать стремление к минимизации случаев конфликтного противостояния участников федеративных отношений. России необходима новая модель федерализма, отражающая политические и социально-экономические основы общественного развития. Для этого необходимо обеспечить единство социальных, политических, экономических и правовых основ построения отношений между федерацией и субъектами, преодолеть сложившийся унитаристский подход к управлению экономикой, гарантировать общефедеральную защиту граждан и местного самоуправления.

http://www.balkaria.info/oip/zaharchenko/sirfnsk-1.htm

Захарченко Юрий Михайлович