В последнее время в российских и зарубежных СМИ большое внимание уделяется ситуации на Северном Кавказе, где продолжают иметь место вооруженные вылазки боевиков и террористические акты. Мероприятия федеральных и региональных властей, к сожалению, пока не могут коренным образом изменить здесь общую обстановку к лучшему. В данной статье предпринята попытка по-новому взглянуть на события в регионе и предложить может быть нестандартные, но, как представляется, наиболее эффективные пути решения проблемы безопасности на Северном Кавказе.

Казалось бы, что с окончанием широкомасштабных боевых действий в Чеченской Республике на Северном Кавказе наступит долгожданный мир и восстановится общественный порядок. Чеченские сепаратисты, опиравшиеся на экстремистские, исламистские группировки в регионе и за рубежом, потерпели политическое и военное поражение. Их крупные бандформирования оказались разгромлены, часть боевиков добровольно вышла из подполья и была амнистирована, иностранные наемники и их эмиссары уничтожены или вынуждены были покинуть Чечню. Серьезный урон был нанесен исламистским группировкам и в соседних республиках: Ингушетии и Дагестане. Однако, окончательной стабилизации ситуации в регионе пока не произошло. Продолжились вооруженные вылазки уцелевших разрозненных отрядов боевиков и теракты против представителей федеральных и региональных органов власти, при этом страдают и мирные жители. Боевики и их лидеры смогли приспособиться к новым для себя условиям, перешли в глубокое подполье, сменили тактику действий, распространили организационную и террористическую активность практически на все республики Северного Кавказа. Бандгруппы пытаются своими действиями создать обстановку хаоса и страха в регионе, оказать давление на местные власти и запугать население, ведут борьбу за перераспределение денежных потоков и ресурсов, за конкретные материальные ценности.

Для вербовки в свои ряды молодежи их лидерами (эмирами) активно используются экстремистские, исламистские лозунги и идеи, все еще нерешенные региональные проблемы социально-экономического характера: дотационный порядок финансирования местных расходов из федерального бюджета, назначения из Москвы региональных руководителей, не всегда пользующихся авторитетом в республиках, игнорирование властями всех уровней местных традиций, обычаев и особенностей, клановость и закрытость обществ, высокий уровень коррупции, массовая безработица, нарушение прав человека и т.п. Вместе с тем, можно констатировать, что бандподполью пока не удается разыграть в своих интересах национальную или конфессиональную карту.

На Северном Кавказе сохранились веками складывавшиеся традиции толерантности, мирного сосуществования десятков различных народностей и этносов, носителей различных религий, у которых и сегодня нет каких-либо серьезных внутренних противоречий и даже предпосылок к ним, за исключением, пожалуй, сохраняющейся неурегулированности территориального спора между ингушами и осетинами за Пригородный район. Доставшийся российским властям от их советских предшественников этот «очаг межнациональной напряженности», когда, вернувшиеся после депортации и реабилитированные по закону, ингуши так и не смогли вновь занять свои земли и дома, переданные советскими властями осетинам, требует своего скорейшего решения. Настало время федеральному центру вплотную заняться этим застарелым конфликтом, который лежит больше в финансово-экономической, чем в политической плоскости. Бюджетная цена его решения, в сравнении с масштабами и ценами переселения жителей Сочи, сравнительно невелика. Дальнейшее затягивание сроков принятия федеральной целевой программы по мирному переселению граждан осетинской и ингушской национальности с соблюдением интересов всех сторон конфликта становится все более опасным для власти. Деструктивные силы в регионе и террористы всех мастей могут в любое время сыграть на нерешенности этого территориального спора и спровоцировать новую кровавую бойню между ингушами и осетинами. Есть серьезные основания полагать, что все масштабные теракты в Республике Северная Осетия-Алания, так или иначе, были связаны с проблемой Пригородного района. Решив в кратчайшие сроки этот конфликт мирным путем, власти могли бы не только восстановить доверие между ингушами и осетинами, но и значительно повысить авторитет федерального центра в регионе.

Анализ общей ситуации на Северном Кавказе показывает, что одними силовыми методами с бандитизмом и терроризмом покончить не удается. Малоэффективными остаются и отдельные федеральные целевые программы и проекты по развитию инфраструктуры и экономики региона, а также периодические финансовые вливания в отдельные республики. Эти денежные потоки окончательно разлагают чиновников и местные элиты и во многом способствуют дальнейшему росту уровня коррупции. Ни для кого не является секретом, что часть выделяемых из федерального бюджета средств оседает в Москве, значительная их доля разворовывается на месте. Республики, получившие из федерального бюджета меньше денег, чем их соседи, высказывают свое открытое недовольство размерами финансовых вливаний. Положение осложняется тем, что сама система и процедура финансовых дотаций отдельным субъектам Российской Федерации остаются вне контроля государственных органов (парламентариев) и общественных организаций, при распределении денежных средств регионам превалирует субъективный подход чиновников исполнительной власти.

Коренные причины сохранения напряженности в регионе кроются в том, что федеральный центр до сих пор не смог создать сколько-нибудь обоснованной нормативно-правовой базы и благоприятных условий для развития инфраструктуры и социально-экономической сферы непосредственно самими республиками Северного Кавказа. Вряд ли положение здесь улучшится до тех пор, пока бюджеты всех уровней, до села (аула) включительно, не станут наполняться на месте и не окажутся полностью сбалансированными: то есть, доходные и расходные их части станут примерно равными, денег будет хватать и на врачей и на учителей и на водопровод и т.п. Население на местах больше не будет зависеть от субъективных решений и подачек вышестоящих чиновников. Регион может и должен развиваться не за счет выпрошенных в Москве денег, а - заработанных самостоятельно и полученных на месте в виде налогов. Настало время решительно преодолевать годами складывавшийся синдром финансово-экономической ущербности, убыточности региона, опасности инвестирования в местную промышленность и инфраструктуру. Для этого есть все необходимые предпосылки. Потенциально все, без исключения, республики Северного Кавказа экономически самодостаточны, так как находятся в благоприятных климатических условиях, располагают необходимыми природными ресурсами, лежат на пересечении стратегических коммуникаций, население ведет здоровый образ жизни и продолжает увеличиваться (это на фоне общей удручающей демографической ситуации в стране). Чечня располагает нефтяными месторождениями, Дагестан имеет протяженное побережье Каспийского моря, можно развивать рыболовство, сельское хозяйство, овцеводство, пищевую и перерабатывающую промышленность, традиционные народные промыслы, туризм и т.п. Представляется, что изменение федеральной законодательной базы в сфере налогообложения в пользу регионов (сегодня только 40 % поступлений от налогов остается в регионе) может дать толчок экономическому развитию Северного Кавказа и решению накопившихся здесь социально-экономических проблем. Оправданным было бы и создание на Северном Кавказе на ближайшие 20-30 лет свободной экономической зоны. Это позволило бы местным властям в короткие сроки развить рентабельные отрасли экономики, сельского хозяйства, привлечь российские и иностранные инвестиции и кредиты, решить наболевшие социальные проблемы (разминировать оставшиеся от военных действий обширные минные поля, снизить уровень безработицы, возродить традиционные для региона промыслы и предприятия, туристический бизнес, транзитные маршруты, построить новые ВУЗы, средние специальные учебные заведения, школы, больницы, кинотеатры, клубы, церкви, мечети, современное жилье, дороги, мосты и т.п.). Таким образом, будет окончательно выбита почва из-под ног бандитов, их главари лишатся возможности вербовать безработную молодежь в свои ряды. Перераспределение денежных потоков в пользу регионов нанесет также удар по сложившейся в России на всех уровнях системе коррупции в области сбора налогов и дальнейшего распределения бюджетных средств.

В пользу таких подходов к решению проблем северокавказских республик можно привести цитату из докладной записки царю Николаю П в 1907 году наместника Российской Империи на Кавказе графа И.И.Воронцова-Дашкова: «Я не допускаю возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения, разнообразного по вероисповеданиям, по племенному составу и по политическому прошлому. Централизация допустима только тогда, когда она в силах внимательно следить за всеми проявлениями жизни населения на определенной территории и регулировать их в известном направлении; иначе она опасна, т.к. ведет к разобщению частей государства».[1]

Похоже на то, что федеральный центр начинает прислушиваться к этому совету. Как известно, 19 января 2010 года был создан новый федеральный округ – Северо-Кавказский, в который вошли все семь республик этого региона. Полномочным представителем Президента Российской Федерации в нем назначен молодой, считающийся перспективным, политик А.Г.Хлопонин, который имеет положительный опыт управления крупным предприятием «Норильский никель» и губернаторства в Красноярском крае. Однако, уже первые месяцы его работы на новом посту показали, что в регионе ничего не меняется к лучшему. Пока не получается ни привлечь в регион инвесторов, ни победить коррупцию, ни эффективно бороться с терроризмом, заявил в своем интервью газете «Труд» председатель президиума Института проблем глобализации Михаил Делягин. «Хлопонину не подчиняются силовые структуры — как можно говорить о борьбе с экстремизмом? — рассуждает Делягин. — Не подчиняются и прокуратура и местные чиновники — получается, коррупцию не победить». Что же до инвестиций, отмечает Делягин, то им препятствуют эти два фактора. «Кто будет инвестировать в регион, когда террористы добрались уже даже до Ставрополя и Пятигорска?» — говорит политолог. По замыслу Хлопонина, к 2020 году на Северном Кавказе должен появиться целый туристический комплекс из пяти крупных курортов. На это потребуется гигантская сумма — 450 млрд. рублей, причем из бюджета страны выделят «всего» 60 млрд. рублей, а все остальное должны будут вложить частные инвесторы. Пока каких-либо серьезных заявок они не делали.

Чтобы нормализовать ситуацию в регионе и приступить к реализации заявленных крупных проектов, Хлопонину А.Г. требуются принципиально новые, нестандартные решения и подходы федерального центра к проблемам Северного Кавказа. Как уже было сказано выше, главным является создание благоприятных финансово-экономических условий по выводу региона из «долговой ямы» путем внесения поправок в федеральное законодательство. На первых порах, можно было разрешить регионам оставлять хотя бы 50 % поступлений в бюджеты от местных налогов, что сказалось бы самым благоприятным образом и на развитии других «проблемных» российских регионов (Дальнего Востока, Калининградской области и т.д.). Насколько известно, сейчас только три региона России не являются дотационными (Москва, Санкт-Петербург и Татарстан), где зарегистрировано 95 % российских крупных нефте и газодобывающих и других бюджетообразующих компаний. Настало время регистрировать компании не там, где они открывают офисы и конторы, а где добывают сырье и ведут промышленно-коммерческую деятельность. Сегодня даже местные, северокавказские крупные промышленники и предприниматели платят налоги и вкладывают инвестиции в Москве, других районах России и за рубежом. Надо возродить предусмотренную Конституцией РФ трехуровневую систему власти и бюджетов (центр, регион, муниципальные образования). Пора вспомнить, что наше государство является федеративным и подлинный федерализм может значительно укрепить и сплотить многонациональное и многоконфессиональное государство. Современный мир знает множество примеров такого федерализма. Например, иракские курды в рамках нового демократического Ирака не только сохранили все завоеванные в прежние годы права широкой автономии (флаг, гимн, конституция, региональные законы, президент, правительство, парламент, судебная власть, вооруженные силы, спецслужбы, внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность), но и оказались достойно представленными в столице федеративного государства - Багдаде (президент Ирака курд Дж.Талабани, 6 постов федеральных министров, включая пост министра иностранных дел, фракция в парламенте с правом «вето», курдский язык официально признан вторым государственным, несколько тысяч студентов-курдов учатся в ВУЗах центральной части страны, из федерального бюджета ежегодно выделяется 17 % его доходной части, в основном от добычи нефти, на развитие Курдистанского региона). Примерно такое же положение у канадских французов провинции Квебек (Канада). Эти регионы не чувствуют какой-либо ущемленности или дискриминации своих прав и свобод со стороны федерального центра и динамично развиваются. Естественно, что у них нет причин к сепаратизму или любым формам борьбы с федеральными властями. Все разногласия и противоречия между субъектами федерации и центром решаются цивилизованно, в рамках парламентских дебатов и взаимовыгодных равноправных договоров и соглашений. В мире превалирует подход, что любое федеративное государство укрепляется и развивается за счет сильных и экономически самостоятельных субъектов федерации.

Позитивным шагом в России на Северном Кавказе стал бы возврат к системе выборов глав регионов и муниципальных образований всех уровней самим населением. Можно было бы возродить роль и значение института старейшин, которые традиционно пользовались большим уважением и авторитетом на Северном Кавказе. Выстроенная в постельцинский период пресловутая «вертикаль» российской власти с каждым годом становится все менее эффективной. Не случайно в Манифесте нового общероссийского общественного движения за ускоренную модернизацию «Россия, вперед!» говорится: "Доктрина так называемой "вертикали власти" все больше и больше вступает в противоречие с принципами коллегиального управления. За последнее десятилетие в стране произошла серьезная бюрократизация всех политических и общественных процессов, стало практикой повсеместное административное вмешательство в процесс выборов и сокращение свободы СМИ, критики и политической дискуссии." По сути дела, не избираются, а назначаются сверху руководители регионов, создаются по команде общероссийские политические партии, которые не имеют своих корней и прочных позиций в регионах, нет разделения и подлинной независимости друг от друга всех трех ветвей государственной и региональной власти, финансовые средства и рычаги управления сосредоточены в Москве, средства массовой информации коррумпированы и полностью зависимы от власти. Неспособность властей всех уровней противостоять природным катаклизмам лета 2010 года наглядно показала недостатки, так называемого, «ручного» управления страной и опасности дальнейшей концентрации власти и финансово-материальных средств в центре. Наиболее остро несовершенство современного российского законодательства, государственного устройства и правоприменительной практики сказываются именно на Северном Кавказе.

Было бы оправданным, не снижая противостояния террористической угрозе и коррупции на Северном Кавказе, внести ряд важных поправок в российское законодательство и скорректировать действия российских властей всех уровней по созданию более благоприятных условий для вывода региона из состояния депрессивного и дотационного. Следует ожидать, что по мере успешного решения этой проблемы и, как следствие, возрождения экономики, инфраструктуры и социальной сферы региона, пойдет на спад и террористическая активность боевиков.

Автор - ведущий научный сотрудник Центра международной безопасности Института мировой экономики и международных отношений РАН, кандидат исторических наук Иванов Станислав Михайлович

Иванов С.М.

http://www.central-eurasia.com/index/2/?uid=340