Доклад подготовлен в рамках проекта "Гуманитарный диалог по укреплению человеческой безопасности на Северном Кавказе", реализуемого совместно "Миротворческой Миссией имени генерала Лебедя" (ММГЛ), "Швейцарским фондом мира" (swisspeace) и "Форумом по раннему предупреждению и раннему реагированию - Евразия" (FEWER Eurasia) c 2006 г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИТУАЦИИ

События и тенденции, наблюдавшиеся в Северо-Кавказском федеральном округе в 2010 году, в целом свидетельствуют о постепенном дальнейшем ухудшении ситуации с человеческой безопасностью в этой части России. Год ознаменовался усилением угроз, связанных с религиозным экстремизмом, и сохранением угроз, связанных с межэтническими проблемами. При этом обе группы угроз находятся в тесной взаимосвязи с самыми разными сторонами общественной жизни, включая региональную политику и экономику, что еще более усиливает их негативное влияние на общую ситуацию с безопасностью. Экстремисты любого толка не являются на сегодняшнем Кавказе "вещью в себе", а активно встраиваются в самые разные процессы жизни регионов. Отсутствие понятной для населения государственной стратегии и размытость духовно-нравственной опоры, а также практическое отсутствие конструктивных каналов выражения недовольства на фоне множества нерешенных социально-экономических проблем приводит к тому, что социальная протестная активность масс трансформируется в радикальные религиозные лозунги и экстремизм. Негативный эффект от этого усугубляется зачастую неадекватными и преимущественно репрессивными методами работы силовых органов, утратой авторитета власти, нехваткой подлинного и конструктивного диалога между властью и обществом.

За истекший год на Северном Кавказе в целом также не найдено каких-либо эффективных решений и инструментов, позволяющих рассчитывать на реальный успех в борьбе с коррупцией. Ситуация с созданием рабочих мест и легальных экономических возможностей осталась практически неизменной. Крупные экономические проекты, заявленные в Стратегии развития СКФО до 2025 года, пока являются лишь предметом чиновничьего обсуждения, хотя многократные упоминания в СМИ о значительных объемах планируемых инвестиций создали определенные ожидания. Таким образом, значимого противовеса выявленным негативным тенденциям в 2010 году на данный момент создать не удалось.

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

В 2010 году ситуация с человеческой безопасностью в разных республиках Северного Кавказа развивалась разнонаправлено. Предельно огрубляя картину, можно сказать, что она имела тенденцию к ухудшению в восточной и западной части СКФО и к относительному успокоению в центральной части округа. Такая фрагментация в первый год существования СКФО сама по себе представляет проблему, поскольку идея создания СКФО предполагала в первую очередь проведение единой федеральной политики в кавказских регионах.

Как и в предыдущие годы, основными факторами, негативно влияющими на человеческую безопасность на Северном Кавказе, были следующие: (1) подрывная деятельность бандподполья и религиозных экстремистов; (2) межнациональная напряженность и ее политизация; (3) низкий уровень доверия населения к правоохранительным органам.

1. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ

В деятельности экстремистского подполья различных регионов СКФО в 2010 году можно выделить следующие новые тенденции, каждая из которых усугубляет риски для мирной жизни Северного Кавказа.

Во-первых, деятельность экстремистов все более явно выходит за рамки противостояния с правоохранительными органами и охватывает все более широкие общественные слои. Нападения на милиционеров в 2010 году случались часто, однако наиболее резонансными стали другие преступления. В 2010 году незаконные вооруженные формирования (НВФ) вернулись к практике терактов в других городах России, в результате которых пострадало большое количество гражданского населения. Самыми заметными преступлениями такого рода стали два теракта в московском метро 29 марта, взрыв в Пятигорске 17 августа и взрыв на рынке Владикавказа 9 сентября. Кроме того, мишенью экстремистов часто становились известные в своем регионе люди, не имеющие отношения к силовым структурам. Одними из самых громких преступлений такого рода стали декабрьские убийства в КБР известного ученого-этнографа Аслана (Арсена) Ципинова и убийство председателя духовного управления мусульман Кабардино-Балкарии Анаса Пшихачева. Такие инциденты позволяют говорить о том, что лидеры НВФ считают своими противниками уже не только силовиков и чиновников, но и общественных деятелей, исповедующих чуждую им идеологию. Радикальные исламисты с каждым днем расширяют круг социальных групп, представители которых могут стать для них потенциальными объектами для атаки, разворачивая таким образом все более масштабную террористическую деятельность на территории различных субъектов СКФО.

Во-вторых, в регионах СКФО укрепляется представление о том, что экстремистские группы своими действиями обслуживают политические интересы тех или иных местных игроков. Бандподполье уже не воспринимается как внешняя сила, действующая от имени и на средства неких зарубежных эмиссаров. Наиболее явно эта тенденция проявлялась в КБР, где террористическая активность заметно возросла накануне переназначения главы региона.

В-третьих, все чаще совершаются такие преступления, которые позволяют говорить о серьезной вовлеченности НВФ в решение экономических вопросов. Например, много тревожных событий происходило на новых и строящихся ГЭС Дагестана. Дважды, в сентябре и декабре, были предотвращены попытки подрыва Ирганайской ГЭС. До этого, в августе, был похищен главный инженер строящейся Гоцатлинской ГЭС Владимир Редькин. Известно, что строительство ГЭС в Дагестане создает значительную социально-экономическую напряженность, связанную, в частности, с выплатой компенсаций жителям зоны подтопления. Упомянутые преступления в общественном мнении неминуемо становились знаком того, что НВФ так или иначе проявляют интерес к подобным вопросам. Тем самым еще более расширяется сфера общественного влияния бандподполья. Этот факт открыто признают и региональные власти: в 2010 году на открытых заседаниях тех или иных региональных органов СКФО неоднократно поднимался вопрос о том, что "дань" НВФ платят как бизнесмены, так и чиновники.

В-четвертых, укрепляются межрегиональные связи между НВФ. Об этом свидетельствуют, в частности, теракты, совершенные в одном регионе СКФО жителями другого региона. Примером может служить атака на расположение Буйнакской горнострелковой бригады в Дагестане, совершенная 5 сентября уроженцем и жителем Ставропольского края. Сохраняются и связи с радикальными группами других стран, свидетельства чему - уничтожение боевика, являвшегося гражданином Казахстана, в ходе спецоперации в Махачкале 5 октября, а также присутствие уроженцев Дагестана среди группы радикалов, совершивших 23 августа побег из тюрьмы в столице Таджикистана Душанбе. При всех различиях в деятельности и влиянии НВФ разных регионов, они, очевидно, не являются на сегодняшний день обособленными друг от друга.

Все указанные тенденции говорят об усилении влияния экстремизма на Северном Кавказе и о такой трансформации его роли, которая только увеличивает дестабилизирующее воздействие на политические и экономические отношения. При этом ясной, единой стратегии борьбы с этим явлением в данный момент у федеральных и региональных властей, очевидно, нет. Силовые акции соседствуют с проектами "реабилитации" бывших членов НВФ, однако эти проекты существенно отличаются от региона к региону. Наиболее заметным из таких проектов стало создание в Дагестане Комиссии по содействию в адаптации к мирной жизни лицам, решившим прекратить экстремистскую и террористическую деятельность. Эта комиссия была создана указом президента Дагестана Магомедсалама Магомедова в октябре. Комиссия начала работу, но пока привлекла внимание, в основном, решениями по отдельным лицам, причастным к НВФ, но не какой-либо системной работой в этом направлении. Определенные успехи в способствовании переходу боевиков к мирной жизни были достигнуты в Ингушетии. Именно с ними, как считает большинство экспертов, связано общее снижение активности НВФ в этом регионе во второй половине 2010 года. Однако эта работа ведется там, в основном, совершенно непублично, что может иметь веские причины, однако не позволяет использовать опыт Ингушетии в других регионах. В целом разрозненность, бессистемность миротворческих усилий только усугубляют общее неблагополучие в сфере укрепления общественной безопасности.

2. МЕЖНАЦИОНАЛЬНАЯ НАПРЯЖЕННОСТЬ

Вопросы межнациональных отношений как общекавказский фактор имели в 2010 году существенно меньшее значение, чем религиозный экстремизм. Однако почти во всех регионах Северного Кавказа они в той или иной мере сохранились в повестке дня. В качестве риска для общественной безопасности важно указать на то, что в ряде случаев реальные или мнимые трудности в межэтнической сфере активно используются региональными игроками как инструмент давления при решении различных вопросов, прежде всего кадровых.

Наиболее заметную роль межнациональная тема, как и в предыдущие годы, играла в политической жизни Карачаево-Черкесии. Там аргумент этнического баланса напрямую использовался в борьбе за посты в правительстве при его частичной замене в апреле-мае 2010 г. Национальные общественные организации КЧР постоянно проявляют политическую активность, то создавая между собой альянсы, то отказываясь от них. Периодически в публичную сферу вбрасывается идея раздела региона по этническому признаку. Такая активность национальных организаций, по нашим наблюдениям, не находит массового отклика у населения региона. Однако она развивается на фоне, по крайней мере, частичного неблагополучия в межнациональной сфере на бытовом уровне, о чем говорят, например, массовые молодежные драки, прокатившиеся зимой и весной 2010 г. по столице республики г. Черкесску.

В Ингушетии и Северной Осетии ключевым фактором, способным осложнить межнациональные отношения, является Пригородный район. Сам процесс возвращения туда ингушских беженцев, их обустройства в селах Пригородного района с совместным проживанием осетин и ингушей в 2010 году не был заметным фактором напряженности, постоянно находясь в центре внимания руководства обеих республик. Однако теракт на рынке во Владикавказе 9 сентября спровоцировал ряд массовых выступлений жителей Владикавказа, которые пытались провести митинги в местах компактного проживания ингушей. Негативного развития событий удалось избежать, однако стало очевидным, что какого-либо надежного способа предотвращения эскалации напряженности в зоне осетино-ингушского конфликта 1992 года у региональных властей пока не имеется. Важную положительную роль играет начавшийся процесс идентификации останков жертв конфликта 1992 г. с обеих сторон. Останки пяти человек уже были перезахоронены родственниками, а останки более чем двадцати человек находятся на стадии идентификации.

В Кабардино-Балкарии национальная тема присутствовала в основном благодаря деятельности ряда политических организаций, жестко оппозиционных руководству республики. Серьезные претензии к нему они высказывали, исходя из своего видения путей решения спорных земельных вопросов. Заметная активизация протестных действий наблюдалась в канун истечения срока полномочий главы региона. Большинство выступлений не были массовыми. В частности, не удалась попытка провести серию голодовок в горных селах. Однако налицо хорошо организованные, стабильные группы, строящие свою политическую активность на национальных лозунгах.

В Дагестане на фоне серьезнейших угроз, связанных с религиозным экстремизмом, национальные проблемы как дестабилизирующий фактор проявлялись в очень ограниченных пределах, однако существенно, что и там в ряде случаев они были политизированы. Примером могут служить так называемые "кумыкские митинги", проходившие в Махачкале во время формирования правительства Дагестана весной и выдвигавшие требования по кадровым вопросам. Кроме того, в республике периодически возникали локальные конфликты в отдельных равнинных селах, где сталкивались земельные интересы коренных жителей равнины и переселенцев из горных районов. Какой-либо заметной роли в республиканском масштабе такие инциденты не сыграли, однако они подтверждают отсутствие в Дагестане отработанной системы урегулирования подобных конфликтов.

В Ставропольском крае обострение обстановки наблюдалось в восточных районах со смешанным этническим составом. Наиболее заметным событием стала драка с применением огнестрельного оружия в городе Зеленокумске 27 ноября между местными жителями, часть которых была уроженцами Чечни. Она практически совпала по времени с драками в ряде регионов РФ, где с одной стороны участвовали выходцы с Кавказа, и последовавшими за этими драками массовыми демонстрациями (Москва, Ростов-на-Дону и др.). Восточное Ставрополье, с его большими и экономическими активными кавказскими диаспорами, является особой зоной риска для таких конфликтов.

Таким образом, при практическом отсутствии на сегодняшнем Северном Кавказе открытых и массовых межнациональных конфликтов, почти в каждом регионе наблюдаются точечные вспышки напряженности и обострения, свидетельствующие о существующих противоречиях в межэтнических отношениях, таящих в себе угрозу безопасности и стабильности региона.

Отдельным фактором риска на Северном Кавказе стала ситуация вокруг северокавказских диаспор в регионах центральной России. Выступления националистов в тех регионах, начавшиеся в декабре после известных событий вокруг убийства Егора Свиридова, не имели каких-либо открытых, "физических" последствий для республик Северного Кавказа. Однако эти события активно обсуждались в местных независимых СМИ и особенно в интернете. Одновременно обсуждалась тема исчезновений выходцев из северокавказских республик в Москве и других городах. Анализ публикаций показывает, что такие события и выступления националистов тесно соединены в массовом сознании жителей республик Северного Кавказа. Эти события обсуждались на Северном Кавказе не столько в связи с межнациональными отношениями внутри него, сколько в связи с судьбой жителей Северного Кавказа, отправляющихся в другие регионы России для работы и учебы. Как показывают публикации в местных СМИ, рост рисков для таких мигрантов после декабрьских событий был осознан очень ясно. Кроме того, значительная часть местных публицистов и блогеров расценила данные события как индикатор дальнейшего отчуждения Северного Кавказа от России. Это положение представляется весьма опасным, поскольку избыточность трудовых ресурсов, безработица и бурный рост населения регионов СКФО (Дагестан, Ингушетия и Чечня входят в первую пятерку регионов РФ по уровню рождаемости) делает неминуемым и рост трудовой миграции в среднесрочной перспективе.

ОБЩЕСТВЕННЫЙ ДИАЛОГ КАК ИНСТРУМЕНТ БОРЬБЫ С УГРОЗАМИ БЕЗОПАСНОСТИ

Северный Кавказ в 2010 году продолжал испытывать явный дефицит подлинного общественного диалога по вопросам, связанным с безопасностью. Наиболее масштабную попытку активизировать общественный диалог делает в настоящее время администрация полпреда президента РФ в СКФО, заявившая о создании Общественного совета и Совета старейшин округа. О позитивных результатах этих шагов говорить пока рано. До сих пор нет ясности с процедурами работы этих структур, также не было гласного и внятного процесса формирования их персонального состава, что может негативно отразиться на уровне общественного доверия к ним.

Заявленные Александром Хлопониным в 2010 году планы по созданию постоянно действующего экспертного центра в СКФО также могут способствовать развитию общественного диалога при условии обеспечения его независимости и привлечения к сотрудничеству в рамках этого института широкого круга признанных специалистов по проблемам Северного Кавказа.

Важную роль может также сыграть инициированный Общественной Палатой РФ процесс диалога, призванный обеспечить достижение рамочных договоренностей между ведущими организациями гражданского общества региона и органами государственной власти для мирного разрешения противоречий. Однако эта диалоговая инициатива сопряжена с серьезным риском: в случае односторонней консолидации "потенциально согласных" на конструктивное взаимодействие с властью может углубиться раскол этой группы с "потенциальными противниками" конструктивного сотрудничества, который приведет к выталкиванию последних за рамки диалога и дальнейшей радикализации. Такой феномен уже наблюдался в некоторых регионах мира в ходе реализации антикризисных мер, в частности в Южном Судане.

Но самое главное - острые вопросы, которые могли бы поднять представители общественных организаций республик и эксперты, недостаточно представлены в повестке дня официальных государственных диалоговых площадок. В то же время, именно от решения этих вопросов, связанных с преодолением негативных последствий вооруженных конфликтов (например розыск без вести пропавших и реабилитация их родственников, обеспечение своевременного правосудия и неотвратимости наказания, укрепление законности в деятельности правоохранительных органов и восстановление справедливости по случаям нарушения конституционных прав граждан и т.д.), во многом зависит успех или провал антикризисных мер.

Определенные попытки создания площадок для диалога по вопросам, связанным с безопасностью, делались и в регионах. В Дагестане проблеме экстремизма был посвящен Съезд народов этой республики, состоявшийся 15 декабря. Однако в ходе съезда не было создано каких-либо эффективных диалоговых структур, действующих на постоянной основе для преодоления углубляющегося раскола в дагестанском обществе. В Карачаево-Черкесии в феврале был создан Координационный совет национальных общественных организаций, однако интриги с блокированием одних его членов против других пока также не позволяют ему стать сколько-нибудь эффективным органом. Из стабильно работающих институтов такого рода в Кабардино-Балкарии продолжала действовать Согласительная комиссия по вопросам, связанным с земельной собственностью. Итоги ее работы в истекшем году не так часто попадали в публичное пространство - это ожидается в 2011 году.

Результатом разнонаправленных усилий в области развития диалога между обществом и властью является постепенная дискредитация в глазах населения самой идеи диалога, которая признается лишь одним из инструментов для сдерживания спонтанной общественной активности и перенаправления ее в более удобное для власти русло. В то же время, такой подход тормозит выработку действительно актуальной повестки для реального диалога по решению сложных вопросов в области человеческой безопасности, развития самоуправления и снижения уровня экстремизма.

СЦЕНАРИИ

Оптимистический сценарий подразумевал бы существенный прогресс общественных институтов, обеспечивающих широкое и честное обсуждение описанных выше проблем безопасности и реальное укрепление законности (в частности, в использовании силовых инструментов противодействия террористической и экстремисткой деятельности, как это было сделано в Ингушетии). С учетом негативной динамики ситуации в регионах Северного Кавказа в сфере религиозного экстремизма принципиально важно, чтобы этот диалог касался не только работы правоохранительных органов, межэтнических вопросов, но и религиозной сферы. В данный момент предпосылок к такому развитию ситуации мы не видим.

Наиболее вероятный сценарий сохранения статус-кво увеличивает риск постепенной эрозии всех механизмов, обеспечивающих общественную безопасность, поскольку они, при сохранении нынешних тенденций, будут все больше доказывать свою неэффективность, одновременно дискредитируя органы государственной власти и общественные организации в глазах населения. Отметим также, что сохранение всех основных параметров воздействия на текущую ситуацию в СКФО приведет и к потере всякого интереса граждан к работе полпредства, поскольку на данный момент экономические проекты, внесенные в Стратегию развития СКФО до 2025 года, не принесли эффекта, очевидного для простых жителей округа, кадровая ситуация и коррупционная составляющая не претерпели заметных изменений, а межэтническая ситуация на Ставрополье лишь ухудшилась. В деятельности СКФО необходимы серьезные позитивные "прорывы", чтобы избежать такого развития ситуации.

Пессимистический сценарий, предполагающий обвальное ухудшение общественной безопасности, может реализоваться, если произойдет неконтролируемый рост общественного антагонизма между сторонниками и противниками власти, а также по религиозной и этнической линиям. Предпосылки к этому в настоящее время сохраняются. В ряде регионов можно, в частности, наблюдать, как активизация НВФ и религиозных радикалов (при ослаблении правоохранительных органов и деформации единства правового поля) приводит к возрастанию риска "зеркальной" реакции со стороны граждан: звучат предложения прибегать к самосуду, создавать отряды "антиваххабитов" для самообороны и т.д. Движение Северного Кавказа по этому пути будет означать окончательную потерю надежд на мирное развитие этого региона в ближайшем будущем. Если управляемость зиждется сегодня в основном на использовании финансовых вливаний дотационного характера и вооруженной силы, то значительное ослабление возможности использования любого из этих инструментов в будущем может привести к потере управляемости и переходу к сценарию гражданской войны.

Именно поэтому следует признать стратегически важным развитие подлинного диалога между властью и обществом с целью укрепления доверия, гражданского мира и согласия, а также выработки реалистичных путей выхода из кризиса. Переплетение экономических, социально-политических, межэтнических и религиозных проблем региона невозможно преодолеть в отсутствие согласованной и поддерживаемой населением политики федерального центра и республиканских элит, которая бы постоянно корректировалась в процессе диалога с учетом динамики социально-экономических и этнополитических процессов. Такой диалог и конкретные политические решения по его итогам были бы встречены населением с надеждой и энтузиазмом, особенно в преддверии Олимпийских игр в Сочи в 2014 г.

НАПРАВЛЕНИЯ РЕАГИРОВАНИЯ

• Провести комплексное исследование ситуации и путей выхода из кризиса силами экспертного института, создаваемого в СКФО, с привлечением независимой внешней экспертизы.

Grani

Дно

Сечин: В России высочайшая политическая стабильность

МБХ: Люди не поддержат возвращение Путина

• Сформулировать политическую стратегию выхода из кризиса и провести ее публичное обсуждение на всех уровнях и во всех республиках СКФО в формате многостороннего диалога.

• Развивать ответственные и независимые СМИ, местное самоуправление и принять жесткие меры по укреплению законности и дисциплины, а также повышению квалификации сотрудников силовых структур.

• Обеспечить жесткий общественный и финансовый контроль над реализацией инвестиционных проектов в СКФО в 2012-2013 гг.

www.regnum.ru/news/kavkaz/dagestan/1377031.html